Proyecto de Ley del Sistema de Recursos Naturales y del Medio Ambiente: Nuevas realidades y enfoque sistémico

Uno de los proyectos de leyes que abordará el Parlamento cubano en su quinta sesión extraordinaria de la novena legislatura, a mediados de mayo, es el del Sistema de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente. El texto legal, fruto de un proceso de análisis y estudio, consultas, conciliaciones y elaboración que comenzó años atrás, derogaría la vigente Ley 81, Del Medio Ambiente (1997).

¿Qué cambios y novedades incorpora el proyecto de ley que analizarán los diputados? ¿Cómo se articula con las nuevas realidades nacionales e internacionales, los preceptos de la Constitución de 2019, las necesidades y particularidades del desarrollo socioeconómico cubano y fenómenos hoy ineludibles en la proyección de cualquier sector de la vida humana como el cambio climático?

Entre los objetivos del texto legal, declarados en sus primeros artículos, están:

–Incorporar la dimensión ambiental en los planes de desarrollo económico y social.

–Propiciar una mayor integración en la implementación de la política ambiental y otras vinculadas a los recursos naturales.

–Garantizar las bases y condiciones para el ejercicio pleno del derecho de las personas a disfrutar de un medioambiente sano y equilibrado.

–Promover un desarrollo resiliente y bajo en emisiones de gases de efecto invernadero, mediante la planificación de la adaptación y de la mitigación al cambio climático.

–Establecer principios y obligaciones que orienten las acciones de las personas naturales y jurídicas en materia ambiental.

–Fortalecer el marco legal que asegure la conservación, protección y uso racional de los recursos naturales, así como la mejora de la calidad ambiental, con un enfoque ecosistémico.

–Perfeccionar el Sistema de Defensa Civil para la reducción de desastres ante peligros de origen natural, tecnológico y sanitario.

–Potenciar el papel de la ciencia, la tecnología y la innovación en función de contribuir a la solución de los principales problemas ambientales y a una gestión más racional de los recursos naturales.

–Desarrollar el pensamiento crítico, la conciencia, la ética y la cultura ambientales, la participación y la responsabilidad ciudadana, en torno a los problemas del medioambiente y su solución, a partir de la integración de lo ambiental en la educación, la capacitación, la divulgación y la información ambiental.

Teresa Dolores Cruz Sardiñas, máster en Derecho Ambiental, especialista superior para el Control de la Ciencia, la Tecnología y el Medio Ambiente en la Dirección General de Medio Ambiente del Citma, destaca el concepto del derecho a un medioambiente sano y equilibrado.

“Es el balance en la búsqueda de un bienestar de forma permanente, manteniendo el equilibrio que hace posible la vida y el desarrollo sobre la tierra, no solo del hombre, sino de todas las formas vivas de todos los ecosistemas, y que incluye los servicios ecosistémicos para enfrentar las crisis ambientales, tanto la pérdida de la diversidad biológica como el enfrentamiento al cambio climático”, señala.

La experta recuerda que los cambios institucionales en el país durante los últimos años se han caracterizado por una proliferación del marco jurídico, un reordenamiento de toda la institucionalidad, “y ello se refleja también en el derecho ambiental, en sus normas generales y en regulaciones sectoriales sobre cuestiones del medioambiente”.

Los actores de la sociedad cubana “son otros hoy, más diversos, de diferente naturaleza, lo cual repercute sobre el uso de los recursos naturales y el desarrollo sostenible”.

Otro elemento son los cambios a nivel internacional, la aprobación en 2015 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible; el Acuerdo de París, adoptado a finales de ese año; los acuerdos internacionales en materia de responsabilidad y de participación. “Esto también se refleja hacia lo interno del país y plantea la necesidad de actualizar la Ley 81 de 1997”.

El derecho ambiental –explica– se basa en los conocimientos de la ciencia y la técnica, que hoy avanzan aceleradamente. Son conocimientos que se acumulan muy rápido y, obviamente, llevan a visiones y situaciones diferentes, como, por ejemplo, el concepto de economía circular.

“Todo este marco internacional tiene un reflejo en los marcos nacionales, a partir de la relación de los documentos rectores del Octavo Congreso del Partido, la aprobación de políticas con incidencia ambiental y la política sobre el perfeccionamiento del sistema ambiental, donde se plantea la necesidad de un Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente fuerte, que se ocupe de buscar la sostenibilidad en el uso de los recursos naturales y el desarrollo, permeando todas las esferas de la vida y la sociedad”, añade.

Conceptos como el del derecho a un medioambiente sano y equilibrado y el de sostenibilidad son transversales y se manifiestan en la Constitución, en el Programa Nacional de Desarrollo al 2030, la estrategia ambiental nacional en el nuevo ciclo 2021-2025, la Tarea Vida “y muchos documentos que se han ido revisando a la luz de la modificación de los documentos rectores”.

Artículo 8. El Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente es el organismo de la Administración Central del Estado rector del Sistema de los recursos naturales y el medio ambiente; responsable de proponer las políticas requeridas y dirigir, evaluar y controlar su cumplimiento, para contribuir a la sostenibilidad del desarrollo económico y social del país.

Entre otras atribuciones y responsabilidades, el proyecto de ley determina que corresponde al Citma establecer los mecanismos para perfeccionar sistemáticamente los instrumentos de la gestión ambiental; proponer la política ambiental y dirigir su ejecución, evaluando y controlando su gestión sobre la base de un enfoque integral y ecosistémico a partir de resultados científicos y de innovación.

También, proponer y dictar, supervisar y controlar la aplicación de medidas regulatorias para la conservación y uso racional de los suelos, formaciones cársicas, recursos minerales, aguas terrestres y marítimas, la zona costera y su zona de protección, el lecho y subsuelo marítimo, los bosques, la atmósfera, la flora y fauna, y para la prevención de la contaminación en general.

Además, el seguimiento y monitoreo de indicadores y metas ambientales y del estado de los recursos naturales, la evalución y control de la debida inserción de la dimensión ambiental en los planes de desarrollo económico y social, y el fomento e impulso a la integración de los principios de la producción y el consumo sostenible y la economía circular en la labor de los organismos de la Administración Central del Estado, del sistema empresarial y demás actores económicos y sociales, así como en los estilos de vida de la población.

Se menciona, igualmente, la responsabilidad de ese ministerio en diseñar y promover la implementación de instrumentos económicos dirigidos a la protección del medioambiente y los recursos naturales, y al reconocimiento del valor de los bienes y los servicios de los ecosistemas, así como el control de políticas aprobadas para el desarrollo de la producción más limpia, el aprovechamiento económico de los residuales y el uso de las fuentes renovables de energía.

Entre las novedades y aportes en el proyecto de ley, además de la creación del sistema de los recursos naturales y el medioambiente, la experta del Citma menciona la incorporación de nuevos principios del derecho ambiental; el fortalecimiento de la participación ciudadana en las nuevas herramientas para la gestión ambiental, con énfasis en el uso de los instrumentos económicos; lo relacionado con el cambio climático y con el patrimonio natural, y con las diferentes manifestaciones de la contaminación química y la sonora.

La experta en derecho ambiental, quien ha trabajado como coordinadora junto a la Dirección Jurídica del grupo de trabajo que elaboró y concilió en todas las instancias el anteproyecto de Ley de las Recursos Naturales y del Medio Ambiente, destaca la visión de ecosistema, sistémica, como uno de los rasgos distintivos del nuevo texto legal.

“De ahí que sea necesario un ministerio que aglutine, y no solo ver esos recursos como recursos económicos, sino como un recurso de la diversidad biológica o dentro de un ecosistema. Se plantea que la gestión ambiental debe partir del enfoque ecosistémico: no se puede ver solamente el recurso en sí mismo, sino en interrelación con los demás elementos que van a incidir o en los que va a haber consecuencias a partir del uso de ese recurso”, explica.

Las actividades económicas y sociales realizadas por las personas naturales y jurídicas están condicionadas por el interés público de que no se ejerzan en perjuicio del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales.

Se garantiza con carácter ineludible el conocimiento público de las actuaciones y decisiones ambientales.

La participación de la ciudadanía y de la comunidad en la toma de decisiones en sentido general y particularmente de esta última en el desarrollo de procesos de autogestión orientados a la protección del medio ambiente y la gestión de los recursos naturales a través de consultas populares y otras formas participativas, en coordinación, concertación o alianza con las instituciones locales o territoriales.

La inversión extranjera desarrolla sus proyectos sobre la base del uso racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente.

Los conceptos y prácticas relacionados con la producción y el consumo sostenible y la economía circular, se integran en todas las políticas públicas de desarrollo, así como en las estrategias, planes, programas o proyectos de alcance nacional, territorial o sectorial que responden a estas.

(Capítulo II, Principios, proyecto de Ley de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente)

El texto legal en manos de los diputados incluye, entre las bases de la protección del medioambiente y los recursos naturales, la transparencia y el acceso adecuado a la información sobre el medioambiente que posea cualquier persona natural o jurídica, conforme a lo legalmente establecido, y la gestión ambiental integral y transectorial con la participación activa de todas las personas naturales y jurídicas, sobre la base de la concertación, la cooperación y la corresponsabilidad.

Establece mecanismos para personas naturales y jurídicas, por vía administrativa y judicial, dirigidos a hacer cumplir lo dispuesto en la ley y para la prevención y reparación del daño ambiental.

Sobre este último punto, indica que la persona natural o jurídica “que promueva, ejecute o pretenda realizar una actividad que por su naturaleza contamine el medioambiente, está obligada a contar con los medios y financiamiento que garanticen la rehabilitación o la reparación de este, como se encontraba antes de la intervención o un nuevo equilibrio”.

Cruz Sardiñas resalta el nivel que alcanza la participación a partir de la Constitución, “cómo se crean espacios para el debate y la participación en estos temas, cómo el Estado debe rendir cuentas sobre la gestión en relación con el medioambiente. Esto es algo muy importante, porque da transparencia en el cumplimiento de estas obligaciones.

“Tanto el Estado como los ciudadanos asumen responsabilidades que van a llevar al cumplimiento de la legislación. Incluso, se fortalece desde el punto de vista de los regímenes civiles y penales en las sanciones y se incorpora en el código penal, por primera vez, un título sobre los delitos ambientales. Es muestra del avance cuantitativo y cualitativo del orden constitucional en el tratamiento de los temas ambientales”.

La carta magna aprobada en 2019 –subraya– está permeada de todo el pensamiento avanzado de la gestión ambiental para el desarrollo.

El proyecto de Ley del Código Penal, que también será analizado por los diputados cubanos en días próximos, contiene en el capítulo I de su título VI, Delitos contra el Medio Ambiente, regímenes de sanciones (multas y privación de libertad) relativas a, entre otros delitos contra el medioambiente:

–Contaminación de cuencas hidrográficas y daños a ecosistemas que las componen.

–Vertimiento de desechos o residuales en zonas costeras, aguas territoriales o zona económica exclusiva de la República de Cuba que dañen significativamente los ecosistemas.

–Emisión a la atmósfera, incumpliendo las normas legales o técnicas establecidas, de sustancias contaminantes que ocasionen daños significativos a la salud humana y al ecosistema.

–Intensificación, incumpliendo normas legales o técnicas, de procesos de erosión, salinización y otras formas de degradación del suelo. Vertimiento de desechos o residuos sólidos o líquidos que sean tóxicos o peligrosos, o uso de sustancias químicas y hormonales que contaminen los suelos.

–Realización, incumpliendo las regulaciones legales o técnicas establecidas, de trabajos de exploración arqueológica o geológica, o ejecución de explotación minera, mediante excavaciones, remoción de tierras u otros medios, que ocasionen un daño significativo a los ecosistemas.

–Tala, destrucción, caza, captura, recolección, tráfico, comercialización o transporte, sin la autorización correspondiente, de especies, partes y derivados de la fauna y flora silvestre autóctonas de especial significación, provocando un daño significativo al ecosistema.

(A los responsables se les pueden imponer obligaciones como asumir los costos por la eliminación o mitigación del daño producido; contratar y sufragar los estudios técnicos necesarios hasta demostrar la efectiva eliminación o mitigación de los efectos adversos del daño provocado; destruir, neutralizar o tratar las sustancias y materiales almacenados, capaces de ocasionar daños al ambiente, y ejecutar servicios de naturaleza ambiental en beneficio de la comunidad).

Otro punto sobre el que la experta del Citma llama la atención es la descentralización, “factor determinante en una nueva forma de gobernanza a la que también el derecho ambiental tiene que responder. Se busca fortalecer a los Gobiernos locales más allá de las funciones y atribuciones determinadas en la Ley 81. En la nueva ley se amplía esa rectoría, esa responsabilidad del Gobierno territorial de preservar y hacer un uso sostenible de los recursos de su territorio.

“Es una nueva visión. Las estrategias integrales de desarrollo locales son dotadas de una dimensión ambiental, de manera que existan los medios y condiciones para garantizar que a nivel territorial haya una gestión ambiental adecuada con la participación de todos los interesados, con la información que se necesita y con una toma de decisión fundamentada a partir de criterios ambientales”.

El texto legal señala la territorialidad y la descentralización como ejes de la gestión ambiental nacional, con base en un enfoque ecosistémico y de paisaje. Los principios y objetivos de la ley se integran e implementan en el modelo de gestión local y comunitaria bajo la autoridad de los Gobiernos.

En los artículos 14 y 15 se lee que, en el ámbito de su competencia, a los órganos locales del Poder Popular corresponde, entre otras atribuciones, dirigir, coordinar y controlar las acciones en materia de medioambiente, integrar la dimensión ambiental en la planificación integral del desarrollo y el ordenamiento del territorio; el uso del suelo, la urbanización y edificación, la forestación, reforestación, vías de circulación, construcciones, servicios públicos y saneamiento.

Además, la protección de las fuentes de abastecimiento de agua; la creación y mantenimiento de áreas verdes; la identificación de las áreas protegidas del territorio, y lo referente a la contaminación por desechos sólidos urbanos y ruidos, “en particular cuando es ocasionada por las indisciplinas sociales en la comunidad”.

Se incluyen la preservación del patrimonio cultural y natural, la búsqueda y asignación de recursos financieros y la aplicación de instrumentos económicos para conservar y proteger los recursos naturales, el fomento del consumo responsable de bienes y servicios por personas naturales y jurídicas, y la ejecución de proyectos de rehabilitación y mantenimiento de ecosistemas frágiles, con asesoría del Citma en los casos en que proceda.

En relación con el enfrentamiento al cambio climático, Cruz Sardiñas apunta que “hasta ahora era uno de los grandes ausentes dentro del ordenamiento ambiental. La nueva ley viene a darle tutela legal a la Tarea Vida como documento programático que surge a partir de un acuerdo ejecutivo del Consejo de Ministros, pero que no cuenta con una disposición jurídica que le otorgue tutela legal.

“Toma en cuenta los diferentes instrumentos como parte de los compromisos internacionales asumidos para reportar sobre los avances en el enfrentamiento al cambio climático, y se plantea, a partir de lo establecido en la Tarea Vida, un plan de acción enfocado en un desarrollo bajo en carbono, más resiliente tanto en las ciudades como en los ecosistemas naturales y en la propia ciudadanía”.

Es la visión –comenta– de cómo las soluciones para el enfrentamiento al cambio climático deben partir de las soluciones naturales, y, frente a los efectos de ese fenómeno en zonas costeras, por ejemplo, solamente dejar las localizaciones, la movilidad, para última instancia cuando ya la ciencia ha demostrado que no hay otro camino factible.

“Es importante destacar que las disposiciones presentes en la ley también fijan las obligaciones y el alcance de las acciones de cada uno de los organismos de la Administración Central del Estado en esta batalla común contra el cambio climático”, añade.

La máster en Derecho Ambiental resalta “la gama de instrumentos que bajo el concepto de instrumento económico se incorporan en este texto legal, que refleja nuestro tiempo al incorporar nuevos actores que hoy se están desarrollando, y sus obligaciones”.

También contiene elementos relacionados “con la diversidad biológica, incluida la gama de ecosistemas frágiles. Incorpora la conservación ex situ, que no tenía una norma legal en el país y en lo que no había una directriz. También legisla en relación con el acceso a los recursos genéticos, como un bien común de todos, y con el patrimonio geológico. La protección del carso tiene una visibilidad mayor respecto a la Ley 81”.

Artículo 39.1. El Estado ejerce, dentro del territorio nacional, la soberanía sobre los recursos de la diversidad biológica y sus componentes, que incluye los genéticos y derivados, sin perjuicio del régimen o derecho de
propiedad aplicable sobre los recursos biológicos que los contienen.
2. Los derechos del Estado sobre la diversidad biológica, en especial los
referidos a los recursos genéticos y derivados, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables.
Artículo 40. El Estado mantiene la titularidad sobre los recursos genéticos,
sus derivados o ambos, aun cuando haya concedido permiso para acceder
a ellos y utilizarlos.
Artículo 41. Los conocimientos tradicionales de las comunidades locales,
en el uso de los recursos genéticos se consideran como parte intangible
de estos; el acceso a ellos es objeto de protección, así como los derechos
sobre la propiedad intelectual, a los que se les aplican las disposiciones
legales en la materia.
(Proyecto de Ley del Sistema de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente)

Si importante es, en el mundo actual, esa visión de los recursos genéticos como patrimonio de la nación, del Estado y los ciudadanos, del uso sostenible de los bienes y servicios de los ecosistemas y la consideración de la interdependencia entre estos, los recursos naturales y demás elementos ambientales, también lo son otras áreas o cuestiones sobre las que legisla la proyectada Ley del Sistema de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente.

Entre ellas están la conservación y preservación de la variedad y singularidad de los ecosistemas naturales, de la diversidad geológica y del paisaje; la integración de los requerimientos de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y la diversidad biológica en las políticas sectoriales, y la precaución en las intervenciones que afecten las especies silvestres y los sitios naturales.

También, la valoración económica de la diversidad biológica y de los bienes y servicios de los ecosistemas a ella asociados; la regulación y control en el uso y liberación de organismos genéticamente modificados o sus productos, y en la introducción o erradicación de especies exóticas invasoras; la restauración de ecosistemas degradados, la recuperación de especies amenazadas y de servicios ecosistémicos afectados, y la implementación de instrumentos económicos que estimulen la conservación de la diversidad biológica.

El proyecto de ley legisla, igualmente, en temas como las áreas protegidas, recursos paisajísticos (conjunto de elementos naturales y antropogénicos en un espacio geográfico delimitado y en constante interacción), aguas terrestres y cuencas hidrográficas, ecosistemas marinos y costeros y sus recursos biológicos (incluidos los humedales, e incluida la protección ante efectos adversos por acción antrópica y eventos naturales extremos y consecuencias del cambio climático), la cobertura boscosa y en particular los bosques protectores (en esta área “se prohíbe la tala del bosque de mangle en toda la zona costera y su zona de protección y en las declaradas como vulnerables ante eventos climáticos extremos”).

Son relevantes también la creación de un Fondo Nacional del Medio Ambiente y la inserción de sistemas de responsabilidad civil, administrativa y penal; la inclusión de los ecosistemas de montaña como “objeto de protección especial”; los pasivos ambientales, los recursos minerales, la agricultura y el turismo sostenibles; la promoción de tecnologías limpias y de la mejor gestión de residuales y el reciclaje (incluidos instrumentos económicos financieros que desestimulen la generación de desechos).

Además, el enfrentamiento a los impactos negativos de ruidos, vibraciones y otros factores físicos; el manejo, importación, tránsito y exportación de desechos peligrosos; la seguridad nuclear y radiológica; los procesos de evaluación de impacto ambiental en proyectos ingenieriles en una larga lista de sectores, y la educación ambiental como “un proceso permanente (...) una dimensión de la educación integral de todos los ciudadanos y comunidades”.

Artículo 141.1. La educación ambiental es un proceso continuo y permanente, constituye una dimensión de la educación integral de todos los ciudadanos y comunidades, orientada a la adquisición de conocimientos, desarrollo de hábitos, habilidades, capacidades y actitudes en la formación de valores, que propicien la adopción de nuevos estilos de vida y prácticas de consumo, compatibles con el desarrollo sostenible.

2. Su interrelación armoniza la equidad de las relaciones entre los seres humanos, la sociedad y el medio ambiente, y propicia la orientación de los procesos económicos, sociales y culturales hacia el desarrollo sostenible.

(Capítulo IX, Educación Ambiental, proyecto de Ley del Sistema de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente)

“Desde el punto de vista de todos los que trabajamos en el área del derecho ambiental, y de los que hemos tenido el privilegio de trabajar en la elaboración de esta norma, puedo decir que va a marcar un hito en el ordenamiento jurídico y para la vida social y económica de nuestro país”, sostiene la experta del Citma.

El proyecto –informa– ha sido aprobado en el Consejo de Estado, fue presentado en la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente y está siendo estudiado y consultado por los diputados. Esta publicado en el sitio del Parlamento para consulta de la población, que puede enviar comentarios, propuestas o dudas a la dirección de correo medioambiente@anpp.gob.cu.

“Esperamos que haya un rico debate durante la sesión de la Asamblea y que aprobemos una ley robusta y moderna”, concluye.

Artículo 17.1. Las actividades de protección del medio ambiente y del uso racional de los recursos naturales que realizan los organismos de la Administración Central del Estado o las entidades que tiene a su cargo
su gestión, se desarrollan de acuerdo con la organización y el funcionamiento del Sistema de Recursos Naturales y el Medio Ambiente.
2. Se define como Sistema de Recursos Naturales y Medio Ambiente, a las relaciones complejas de interacción e interdependencia que se establecen entre los recursos naturales, renovables y no renovables, y de su interrelación con los ecosistemas y los elementos socioeconómicos con el fin de asegurar el desarrollo sostenible de nuestra sociedad.
3. Al Sistema de Recursos Naturales y Medio Ambiente se le confiere una entidad propia, cuya gestión requiere una visión institucional y normativa coherente, en la que el Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente actúa como órgano rector, sin perjuicio de las competencias sectoriales de otras entidades; evalúa y controla el desempeño de los usuarios de los recursos naturales, para lo que utiliza los mecanismos e instrumentos de la política y la gestión ambiental.
Artículo 18.1. Los recursos naturales se gestionan bajo el criterio de los bienes naturales, que incluye el reconocimiento del valor cuantitativo y la complejidad ecosistémica, el significado cultural, político, económico, ético y el entretejido sociocomunitario (…).
(…)
2. En los casos de diferencias en la interpretación e implementación de la presente ley, la autoridad facultada para resolver el asunto tiene en cuenta el parecer del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente, conforme a las atribuciones que le están conferidas.

(Del capítulo I, título III, Sistema de los recursos naturales y el medio ambiente, del proyecto de Ley del Sistema de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente)